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        記憶“硬盤”里的立法往事
        發布時間:2020-10-12 15:19 星期一
        來源:中國人大網

        □ 闞珂

        30多年來,我見證一部部法律的出臺,它們裝滿了我記憶的“硬盤”。這里,我從中擷取三個立法片斷呈現給大家,以期感受到我國法治前行的步履。

        專屬經濟區和大陸架法明確“歷史性權利”

        大家一定還記得,2016年7月,菲律賓南海仲裁案仲裁庭作出非法無效的所謂最終裁決后,國務院新聞辦公室發表了《中國堅持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關爭議》白皮書。白皮書在闡述南海諸島及相關海域自古屬于中國時,援引的一部國內法是《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》,這部法律有一個專門條文規定“本法的規定不影響中華人民共和國享有的歷史性權利”。這一條是怎樣寫入法律的?這一條的規定又是什么意思呢?

        1996年12月24日至30日,第八屆全國人大常委會舉行第二十三次會議。會議的一項議程是審議專屬經濟區和大陸架法草案。在27日分組審議時,楊振懷等30多名全國人大常委會委員建議在草案中增加關于我國對南海斷續線內海域的歷史性權利的規定。

        我國南海海域的歷史性權利,具體范圍是1948年中國政府公布的南海諸島位置圖標繪的斷續線范圍內約200萬平方公里面積的海域。按照專屬經濟區和大陸架法草案的規定,這一海域內120萬平方公里面積的海域可以由我國管轄,還有80萬平方公里面積的海域沒有明確由我國管轄。我國政府1958年關于領海的聲明、1992年制定的領海及毗連區法、1996年批準聯合國海洋法公約都沒有提出保留歷史性海洋權利問題,這次制定專屬經濟區和大陸架法是提出保留我國歷史性海洋權利的最后一次有利的時機。

        在30日的全體會議上,全國人大常委會委員楊振懷、張序三和全國人大環境與資源保護委員會委員杜碧蘭作聯合發言,進一步詳細說明了在草案中增加“歷史性權利”這一規定的重要性和必要性。他們說,堅持“歷史性權利”,對于維護我國海洋權益具有非常重要的意義。因為,“歷史性權利”與現行的專屬經濟區和大陸架制度賦予沿海國的主權權利和管轄權并不完全相同。我國的海洋權益有些是來源于歷史的,若不堅持其歷史性權利的性質,而單純依據新的專屬經濟區和大陸架制度則會受到重大影響和損害。在草案中增加“歷史性權利”條款,有利于維護我國對南海傳統斷續海疆線內的南海諸島及其周圍海域的權利,有利于維護我國在南海海域中大量位于水下的暗沙、暗灘和暗礁的主權,有利于維護南海斷續線內自然資源的開發和保護的主權權利,有利于維護我國在南海各海區的傳統捕魚權。

        在法律中明確規定南海海域的歷史性權利是一個十分重大的問題。黨中央、全國人大常委會、國務院十分重視楊振懷等同志的意見。在這次全國人大常委會會議后,時任中共中央總書記江澤民、時任國務院總理李鵬分別專門聽取第八屆全國人大常委會副委員長王漢斌的匯報,第八屆全國人大常委會委員長喬石主持召開黨組會議作專題研究,全國人大法律委員會、外事委員會、常委會法制工作委員會多次召開座談會,聽取有關部門、專家的意見。在充分慎重研究論證后,確定在草案中增加關于我國對南海斷續線內海域的歷史性權利的規定。經請示黨中央同意,1998年6月26日,九屆全國人大常委會第三次會議通過《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》。該法第十四條規定:“本法的規定不影響中華人民共和國享有的歷史性權利。”

        “中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”寫入憲法

        1993年2月15日至22日,第七屆全國人大常委會舉行第三十次會議。在討論《中共中央關于修改憲法部分內容的建議》時,全國人大常委會委員李崇淮建議,將“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”明確寫入憲法序言。他是受中國民主建國會中央的委托提出這一建議的。一些全國人大常委會委員對修改憲法還提出了其他建議。

        黨中央研究決定采納李崇淮等同志提出的三個方面的修憲建議,于1993年3月14日向八屆全國人大一次會議主席團提出了關于修改憲法部分內容的補充建議。關于李崇淮同志建議的問題,黨中央指出,中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度,是由我國具體歷史條件和現實條件所決定的,在建設中國特色社會主義中發揮著重要的作用。把它寫進憲法,肯定了這一制度將長期存在,不斷完善和發展。

        依照現行憲法的有關規定,黨中央的修憲建議轉化為提請全國人大審議的修改憲法的議案,有兩個途徑:一個是由全國人大常委會提出修改憲法的議案,另一個是由五分之一以上的全國人大代表提出修改憲法的議案。1993年3月14日黨中央提出補充建議,3月15日八屆全國人大一次會議開幕。一般在全國人大會議期間不召開全國人大常委會會議,這樣,就須由全國人大代表聯名將黨中央關于修改憲法部分內容的補充建議轉化為修改憲法的議案。3月23日,根據黨中央關于修改憲法部分內容的補充建議,北京市等32個代表團2383名全國人大代表聯合提出了對憲法修正案草案的補充修正案草案。這是自1954年9月《中華人民共和國憲法》制定以來,首次由全國人大代表依照憲法的規定聯名提出憲法修正案草案。

        1993年3月29日,八屆全國人大一次會議通過了憲法修正案。憲法修正案第四條規定:在憲法序言第十自然段末尾增加“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”的內容。

        “推敲”企業破產法律的名稱

        1986年6月16日至25日,第六屆全國人大常委會舉行第十六次會議。國家經濟委員會副主任張彥寧受國務院委托作關于企業破產法草案的說明,將這個法律草案提請全國人大常委會審議。企業破產法草案第三條規定:“本法適用于在中華人民共和國境內調解整頓或破產的全民所有制企業、中外合資經營企業、中外合作經營企業以及外資企業。”第六十九條規定:“集體所有制企業和其他企業的破產處理辦法,參照本法的基本原則執行。”在審議中,有些委員提出,我國集體所有制企業的情況比較復雜,“三資”企業(中外合資經營企業、中外合作經營企業、外資企業)的情況與國營企業有很大不同,如何處理這些企業的破產問題,需要進一步研究。還有些委員提出,企業的自主權尚未很好落實,價格體系仍沒有理順,企業之間平等的競爭條件還不具備,社會保障制度也沒有建立起來,破產法先出臺,這是“先有孩子,后有母親”。建議對破產法出臺的時機作慎重研究。

        1986年8月27日至9月5日,第六屆全國人大常委會舉行第十七次會議。8月27日,全國人大法律委員會作關于企業破產法草案審議結果的報告,建議將這部法律的名稱改為“國營企業破產法”,明確它不適用于集體所有制企業和“三資企業”。在審議中,一部分委員認為,現在通過破產法,條件還不夠具備,時機還不夠成熟。9月4日,根據委員的意見,法律委員會建議將本法名稱改為“國營企業破產法(試行)”,增加“試行”二字。這樣,經過一個時期的實踐,還可以進一步修訂。在9月4日至5日的審議中,有的委員建議,將“國營企業破產法(試行)”這一名稱中的“國營企業”改為“全民所有制企業”;有的委員提出,本法可以不試行。全國人大常委會委員許滌新說,企業虧損有客觀原因,而且很嚴重。但如果等所有的客觀問題都解決了,再搞破產法就晚了。不能因為困難,就讓“大鍋飯”照常吃下去,這對國家不利。破產法可以推動企業整頓,不是不要整頓,立法也是為了減少破產,而不是增加破產。我認為,通過破產法,利多弊少。

        1986年11月15日至12月2日,第六屆全國人大常委會舉行第十八次會議。11月15日,法律委員會作關于國營企業破產法試行草案幾點修改意見的說明,建議將本法的名稱改為“全民所有制企業破產法”。在審議中,有些委員提出,我國缺乏實行破產制度的實踐經驗,破產法應先試行。11月26日,法律委員會建議,本法名稱加“試行”二字,即將本法名稱改為“全民所有制企業破產法(試行)”。

        在六屆全國人大常委會第十七次、第十八次會議兩次審議破產法草案期間,我是會議工作人員,負責會議記錄、簡報編寫工作。在會議現場,我聽到有委員提出,“全民所有制企業破產法”這個名稱容易使人產生誤解,好像全民所有制破產了,這個名稱還是改一下為好。11月29日,在常委會第十八次會議上,法律委員會匯報了對這部法律名稱的修改建議,提出兩個方案:第一個方案,改為“企業破產法(試行)”,同時,在總則中增加一條,作為第二條,即“本法適用于全民所有制企業”。第二個方案,改為“處理全民所有制企業破產法(試行)”。法律委員會傾向于第一個方案。12月2日,六屆全國人大常委會第十八次會議通過的法律名稱是《中華人民共和國企業破產法(試行)》。

        在全國人大常委會會議審議破產法草案過程中,許多人提出,現在企業虧損,情況復雜,原因多方面,企業經營管理不善不是主要原因。有的提出,企業法還沒出臺,就先搞一個破產法,這就好比還沒有“出生證”,就先發個“死亡證”,實在不順。

        這方面的意見很快就得到回應:一是在六屆全國人大常委會第十八次會議上,國務院對全民所有制工業企業法草案作了說明,企業法草案與破產法草案一并審議;二是法律委員會建議,將破產法的試行日期規定為:本法自全民所有制工業企業法實施滿三個月之日起試行。

        全民所有制工業企業法于1988年4月13日由七屆全國人大一次會議通過,自1988年8月1日起施行。這樣,企業破產法從1988年11月1日開始試行。這是到目前為止的立法中,在法律施行日期規定上的一個特例。

        “企業破產法”這一法律名稱,從1986年6月草案提請全國人大常委會審議時首次提出,中間在三次會議的審議過程中經歷多次變化,到最后于當年12月2日通過的法律還是采用了一審時的“企業破產法”這個名稱,這似乎又回到了“原點”。其實不然。從文字上看,法律名稱沒有變,但從內容上看,最后通過的法律對草案的許多內容作了修改完善,特別是修改了法律的適用范圍。企業破產法名稱變化的這個過程和結果,就是立法者的認識的否定之否定螺旋式上升的體現,符合唯物辯證法的規律。我見證了企業破產法的出臺過程,深刻感受到立法者的認識在不斷深化、在一步步接近無限的客觀世界。

        今天回過頭看,制定企業破產法的過程,就是正確處理立法與改革關系的過程,就是立法推動企業由計劃經濟向市場經濟轉變的過程,就是向全社會普及企業破產法的過程。這是科學立法、民主立法的一個成功范例。破產法的立法過程所產生的影響是極其深遠的。

        (作者系全國人大常委會法工委原副主任)

        責任編輯:胡建霞
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